ASEAN có vượt qua được các thách thức để đi tới COC?

21/07/2021

Hải Đăng

21-7-2021

Trong các thách thức đối với lập trường của ASEAN về Biển Đông, cuộc đàm phán bị câu giờ giữa Trung Quốc với các nước Đông Nam Á về COC đã và sẽ là một trong những vấn đề gay cấn nhất. Các mâu thuẫn về lợi ích giữa các thành viên ASEAN đã/đang nổi lên trong quá trình đi tới Bộ quy tắc ứng xử ấy.

Bước vào tháng 7 này, báo chí quốc tế có dịp nhìn lại quá trình “kéo cưa lừa sẻ” giữa Trung Quốc và các thành viên ASEAN về Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC). Quá trình này bắt đầu sau ngày 31/7/2019 là thời điểm các bên thoả thuận được bản dự thảo làm căn cứ đàm phán thông qua “các lần đọc”.

Các nhà ngoại giao Trung Quốc và 10 nước thành viên ASEAN đã hoàn thành lần đọc thứ nhất “dự thảo văn bản đàm phán” của Bộ quy tắc. Đáng tiếc, từ đó đến nay chưa có sự tiến triển đáng kể nào và con đường trước mắt cũng không mấy sáng sủa.

Sự bùng phát dịch bệnh Covid-19 và các hoạt động “tự do hàng hải” (FONOP) của Mỹ ở Biển Đông được Trung Quốc viện ra như là những cái cớ để giải thích cho việc chậm trễ của tiến trình các bên liên quan gặp gỡ trực tiếp. Gần đây, ông Ngô Sỹ Tồn (Wu Shicun), Giám đốc Viện Nghiên cứu Biển Hoa Nam (cách Trung Quốc gọi Biển Đông) còn nêu lên một số lập luận khác.

Campuchia và Lào sẽ ngăn cản tiếp

Ông Ngô Sỹ Tồn thừa nhận: “Sự gia tăng quyền lực cứng của Trung Quôc tại Biển Hoa Nam không đi kềm với những ảnh hưởng về quyền lực mềm”, nhà nghiên cứu lịch sử họ Ngô chống chế và ông đổ cho thái độ thù địch của các nước duyên hải về sự trỗi dậy của Trung Quốc.

Theo sự thừa nhận của chính Giám đốc họ Ngô, các nước ASEAN hiện đang lo ngại về nguy cơ Trung Quốc thao túng quá trình định hình các nguyên tắc trong khu vực thông qua các cuộc đàm phán về COC.

Quá trình thao túng mà Giám đốc Ngô đề cập ở trên có lẽ bắt đầu từ các bên không có tuyên bố chủ quyền hay lợi ích trực tiếp ở Biển Đông, mà là các nước hiện đang phụ thuộc nặng nề vào viện trợ và đầu tư của Trung Quốc.

Năm 2012, trên cương vị là Chủ tịch ASEAN, Campuchia đã ngăn cản đề xuất của Philippines và Việt Nam đưa ra những lời lẽ cứng rắn hơn đối với các hành động quyết đoán của Trung Quốc ở bãi cạn Scarborough trong một dự thảo tuyên bố sau Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN.

Tương tự, tháng 6/2016, Hội nghị Ngoại trưởng Trung Quốc – ASEAN tại Côn Minh đã buộc phải rút lại một tuyên bố chung có đề cập đến “mối quan ngại nghiêm trọng” về những căng thẳng xung quanh việc xây dựng các đảo nhân tạo và các căn cứ quân sự trong khu vực tranh chấp. Được biết, Lào cũng được vận động vào phút chót để phản đối việc ra tuyên bố chung.

Tháng 7/2016, tại một Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN, CPC được cho là đã ngăn cản việc đề cập đến phán quyết của Toà Trọng tài quốc tế (PCA), bác bỏ tính hợp pháp của các yêu sách về “đường 9 đoạn” do Trung Quốc đòi hỏi.

Tại Diễn đàn Nikkei năm 2021 vừa qua, Thủ tướng Hun Sen đã ca ngợi sự bền chặt của mối quan hệ CPC – Trung Quốc, khẳng định Trung Quốc là chỗ dựa duy nhất của CPC hiện nay, đồng thời phủ nhận điều “bí mật công khai”, CPC cho phép Quân Giải phóng Nhân dân Trung hoa đồn trú tại Căn cứ Hải quân Ream.

Năm 2022 tới đây, CPC sẽ giữ chức Chủ tịch luân phiên ASEAN. Không thể xem nhẹ nguy cơ ASEAN có thể sẽ lại bị phân mảnh một lần nữa, vì “con ngựa thành Troia” Campuchia trong ASEAN.

Với CHDCND Lào, sau khi trở thành lãnh đạo tối cao của Đảng và Nhà nước Lào, Thongloun Sisoulith đã ngay lập tức bổ nhiệm người bạn học cùng thời với Chủ tịch Tập Cận Bình làm Chủ nhiệm Văn pòng Chủ tịch nước, báo hiệu “tuần trăng mật” Lào – Trung bắt đầu.

Chưa thật rõ, liệu CPC và Lào có đánh đổi tình đoàn kết khu vực của ASEAN để giành quyền tiếp cận dòng tiền của Trung Quốc trong tương lai hay không.

Xét tới lịch sử quan hệ truyền thống ba nước Việt – Miên – Lào trước Trung Quốc, sự phụ thuộc bất đối xứng như vậy sẽ là một thách thức không nhỏ đối với tình đoàn kết giữa Lào và CPC với Việt Nam nói riêng và với ASEAN nói chung.

Chia rẽ giữa các nước tuyên bố chủ quyền

Trong năm 2020, các thành viên ASEAN, kể cả những nước không có tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, đều cùng nhau phản đối các yêu sách của Trung Quốc đối với Biển Đông trong một loạt công hàm gửi tới Liên hợp quốc. Ngoại trừ Brunei, tất cả các thành viên ASEAN công khai thách thức nỗ lực của Bắc Kinh thúc đẩy các yêu sách về Biển Đông dựa trên cái gọi là “các quyền lịch sử” và tái khẳng định phán quyết của PCA.

Tuy nhiên, sự đồng thuận này dễ dàng bị phá vỡ bởi những khác biệt trong nội tình mỗi nước.

Những vấn đề khác biệt ấy nằm ở các hoạt động khai thác bất hợp pháp, không khai báo và không theo quy định (IUU). Đặc biệt là những hoạt động do các tàu cá của Việt Nam và Malaysia tác nghiệp trong các vùng biển thuộc quyền tài phán của các nước khác. Các hoạt động này trong một số trường hợp gây tổn hại đến lòng tin và các cố gắng xây dựng lòng tin giữa các nước thành viên.

Điều khích lệ là Việt Nam, Indonesia và Malaysia đã đạt được các thoả thuận song phương về chống khai thác IUU. Tuy nhiên, những nỗ lực này cần thêm thời gian mới mang lại hiệu quả.

Trong khi đó, sự mơ hồ chiến lược về Biển Tây Philipinnes (tên gọi chỉ Biển Đông) càng làm phức tạp thêm lập trường của ASEAN. Chính quyền Duterte thường xuyên gửi các tín hiệu lẫn lộn, không nhất quán tới cả Trung Quốc lẫn Hoa Kỳ và các nước thành viên ASEAN khác.

Tháng 9/2020, trước Đại Hội đồng LHQ, Duterte từng khẳng định, phán quyết của Toà PCA là một phần của luật pháp quốc tế (LPQT) và không thể thoả hiệp, không nước nào được phớt lờ phán quyết này. Tuy nhiên, 7 tháng sau đó, chính Duterte lại chế nhạo phát quyết ấy là “mảnh giấy lộn” và cần “ném vào thùng rác”.

Cho dù Duterte nổi tiếng về sự bất nhất trong các vấn đề chính sách đối ngoại, nhưng không vì thế mà có thể coi nhẹ những thiệt hại do lập trường không nhất quán của ông Tổng thống “sáng nắng chiều mưa”. Lập trường ấy không chỉ gây mâu thuẫn trong nội bộ, mà còn tạo ra tâm lý bấp bênh về việc, liệu ông có từ bỏ lập trường của các bên tranh chấp khác trong ASEAN như là một phần của các cuộc đàm phán COC.

Trong khi Việt Nam và Trung Quốc bất đồng về triển vọng tập trận với “các nước ngoài khu vực”, Philippines dường như rút lại sự ủng hộ dành cho Việt Nam khi TT Duterte cấm tất cả mọi cuộc tập trận chung nào ngoài lãnh hải Philippines.

Bấp bênh sau đảo chính Myanmar

Tình hình Myanmar sau cuộc đảo chính quân sự cũng đặt ra một số thách thức đối với lập trường của ASEAN. Myanmar sẽ tiếp quản vai trò “điều phối viên” quan hệ ASEAN – Trung Quốc từ Philippines và cuối năm 2021 cho đến năm 2024. Điều này có nghĩa là Napyidaw có khả năng giám sát những thời điểm quan trọng của tiến trình đàm phán COC.

Với vai trò là nước “điều phối viên”, Myanmar có thể tận dụng ảnh hưởng đòn bầy này để đạt được các mục tiêu chính sách của mình. Nên nhớ, sau cuôc đảo chính tháng 2/2021, chính quyền quân sự Myanmar vẫn đang phải đối mặt với cuộc khủng hoảng về tính hợp pháp ở cả trong lẫn ngoài nước.

Để phá vỡ thế bế tắc hiện nay, ban lãnh đạo quân đội có thể yêu cầu ASEAN chính thức công nhận họ. Điều này khiến ASEAN có thể rơi vào tình huống “tiến thoái lưỡng nan”. Việc công nhận một chế độ bị lên án vì hồ sơ nhân quyền có thể cứu vãn tình đoàn kết ASEAN, nhưng tổ chức khu vực này sẽ bị các nước chỉ trích nhiều hơn.

Nếu không công nhận chính quyền quân sự thì không chỉ gây nguy hiểm cho “đồng thuận” ASEAN, mà có thể gây nguy hiểm cho tình đoàn kết khu vực và trì hoãn việc thông qua COC vốn đã được chờ đợi từ lâu. Lựa chọn của ASEAN trong cuộc khủng hoảng Myanmar chắc chắn còn gây ra hậu quả vượt xa các vấn đề khu vực.

Nếu không giữ được tình đoàn kết trong khối, ASEAN không thể có tiếng nói chung khi đối mặt với sức ép từ bên ngoài, bất kể là từ Trung Quốc, Hoa Kỳ hay bất cứ cường quốc nào khác.

Tại cuộc gặp gỡ đầu tháng 6/2021, các Ngoại trưởng Trung Quốc và ASEAN cam kết sẽ tái khởi động tiến trình đàm phán COC khi có thể. Trong khi đó thì các nhóm làm việc đã “trao đổi quan điểm” về dự thảo văn bản ngay tại cuộc họp trực tuyến, được tổ chức lần đầu tiên kể từ cuộc gặp ở Đà Lạt, Việt Nam tháng 10/2019.

Theo dự đoán của Carl Thayer, Giáo sự danh dự từ Đại học New South Wales, nhiều khả năng, các cuộc đàm phán chính thức giữa Trung Quốc và ASEAN sẽ được nối lại. Trung Quốc sẽ gây sức ép với ASEAN để hoàn tất các cuộc đàm phán về Bộ quy tắc như một giải pháp về pháp lý để ngăn chặn vai trò của Hoa Kỳ trong vấn đề Biển Đông.

Về phần ASEAN, dĩ nhiên là các nước Đông Nam Á này cũng muốn khôi phục các cuộc đàm phán để kiềm chế phần nào sự hung hăng và quyết đoán của Trung Quốc. Tuy nhiên, ASEAN sẽ không chấp nhận đi tới một COC mà không có các ràng buộc về pháp lý.

Ngày 7/6/2021, Hội nghị lần thứ 19 Quan chức cao cấp ASEAN – Trung Quốc về thực hiện “Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông” (SOM DOC-19) đã diễn ra tại Trùng Khánh, Trung Quốc. Các nước khẳng định tầm quan trọng của việc duy trì hòa bình, ổn định khu vực, giải quyết tranh chấp ở Biển Đông phù hợp với các quy định của UNCLOS-1982.

Các quan chức ASEAN và Trung Quốc nhất trí thúc đẩy tiến trình đàm phán COC và chỉ đạo “Nhóm công tác chung” sớm nối lại đàm phán. Các nước khẳng định mong muốn đạt được một COC hiệu lực, hiệu quả, phù hợp luật pháp quốc tế và UNCLOS-1982.

***

Tuy nhiên, theo một tài liệu từ Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế và châu Âu (HSE), ngay cả khi các nước ASEAN tìm cách điều hoà được các lợi ích để thoát khỏi tình trạng bế tắc hiện nay, thì một Bộ quy tắc ứng xử trong tương lai cũng khó “ép” Trung Quốc vào khuôn khổ LPQT. Phán quyết của PCA đã cho thấy, không thể “ép” Trung Quốc thực thi các điều khoản bất lợi cho Bắc Kinh.

LPQT quả là công cụ hữu hiệu để điều chỉnh các mối quan hệ quốc tế, nhưng đồng thời nó lại có một nhược điểm lớn là không có sức mạnh cưỡng chế. Rõ ràng, bên cạnh COC, các bên tham gia cần tính tới một thoả thuận quốc tế khác biệt hẳn về bản chất. Có thể tạm gọi đó là “Hiệp ước về phân định không gian biển trong khu vực Biển Đông” (Tài kiệu tham khảo đặc biệt, TTXVN, ngày 20/7/2021, số 186).

Một hiệp ước như thế, mới đủ khả năng giải quyết được các vấn đề quan trọng, từ phạm vi địa lý của Bộ quy tắc cho đến các biện pháp thực thi và vai trò của các bên thứ ba là những nội dung Việt Nam muốn đưa vào nhưng Trung Quốc không chấp thuận trong dự thảo hiện hành.

Từ quan điểm của địa-chính trị cũng như cuộc leo thang ngày càng tăng hiện nay giữa Trung Quốc và Hoa Kỳ, việc ký kết bất cứ một thoả thuận quốc tế nào, kể cả COC, mà cản trở việc thực thi tham vọng bành trướng của Bắc Kinh, các thoả thuận ấy, trước sau cũng “chỉ nằm trên giấy” như ông Duterte từng nhận xét.

Khi đó, bất cứ nỗ lực nào nhằm giải quyết xung đột như kiểu DOC hay COC trong tương lai cũng chỉ mang tính chất nửa vời, xét từ góc độ LPQT.