Phải làm gì nếu không “tam quyền phân lập”?

 

Phải làm gì nếu không “tam quyền phân lập”?

Nguyễn Huyền

Nếu nhất quyết không chấp nhận mô hình “tam quyền phân lập”, thì cần phải xác định rõ tính chất, vai trò và các mối quan hệ giữa Chính phủ và các bộ.

Được biết có một vụ án đang chuẩn bị chuyển hồ sơ sang tòa án xét xử với cáo buộc các bị cáo đã kêu gọi cho thể chế “tam quyền phân lập”.

Không rõ vì sao lại hình sự hóa một đề xuất thuần dân sự như vậy. Vấn đề đặt ra, nếu nhất quyết không chấp nhận mô hình “tam quyền phân lập”, thì cần phải xác định rõ tính chất, vai trò và các mối quan hệ giữa Chính phủ và các Bộ.

Quản lý hành chính nhà nước phải bằng pháp luật

Cũng như ở đa số các nước khác, Chính phủ nước ta được cấu thành từ những cơ quan nhất định. Sự hiện diện các cơ quan này trong bộ máy hành chính nhà nước (HCNN) nói chung, trong Chính phủ nói riêng là để “thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước” (Điều 22 Luật Tổ chức Chính phủ).

Trong hoạt động của Chính phủ, các cơ quan này thực hiện hai mặt công tác: tham gia hoạt động của tập thể Chính phủ và thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác được giao.

Trong suốt một thời gian dài, cơ cấu tổ chức của Chính phủ đều được xây dựng theo hướng chuyên ngành: Chính phủ gồm có các Bộ, cơ quan ngang bộ là những cơ quan của Chính phủ - thành viên Chính phủ - với số lượng đông đảo tổ chức theo ngành, lĩnh vực (quản lý chuyên ngành) và một số lượng lớn các cơ quan được gọi là cơ quan thuộc Chính phủ - không phải thành viên Chính phủ - cũng được quy định thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực.

Trong quá trình cải cách hành chính, những lãnh đạo Việt Nam đề ra việc “Đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại; tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý…” và thiết lập: “Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ, hợp lý theo nguyên tắc đa ngành, đa lĩnh vực, thực hiện chức năng chủ yếu là quản lý vĩ mô toàn xã hội bằng pháp luật, chính sách,hướng dẫn và kiểm tra thực hiện”.

Những nội dung trên là kết quả của nhận thức mới về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, các Bộ trong điều kiện quản lý mới. Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực: tính tất yếu của việc chuyển từ cơ chế tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường. Điều này là hoàn toàn phù hợp.

Chuyển đổi cơ chế kinh tế sang kinh tế thị trường là yếu tố quyết định của chuyển đổi cơ cấu Chính phủ theo hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Có thể thấy, tính quyết định là cơ chế kinh tế, cung cách quản lý mới tất yếu đặt ra phải chuyển đổi mô hình quản lý.

Nói cách khác, chấp nhận nền kinh tế thị trường tức chúng ta phải quay về với lối quản lý HCNN chủ yếu bằng pháp luật, chính sách, hướng dẫn và kiểm tra.

Vậy cần phải làm gì nếu không “tam quyền phân lập”?

Cần xác định lại cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm những Bộ theo từng mảng công việc với số lượng phù hợp. Có hình thức quy định bằng luật số lượng các bộ và những bộ nào để thể hiện và khẳng định tính ổn định của cơ cấu Chính phủ.

Trong từng Bộ cũng phải sắp xếp, kiện toàn tổ chức bên trong của các bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng quản lý tổng hợp, đa ngành, liên thông, bỏ tầng nấc trung gian, giảm đầu mối, khắc phục trùng dẫm, không rõ chức năng, nhiệm vụ.

Gắn liền với sự chuyển đổi này, một vấn đề mới cũng được đặt ra cần phải giải quyết sớm đó là phải xác định lại địa vị pháp lý, tính chất của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Theo đó, các cơ quan này cần được thành “cơ quan quản lý nhà nước về mảng công việc”, không còn là “cơ quan quản lý nhà nước” độc lập mà trở về với vị trí “cơ quan tham mưu, giúp việc” cho Chính phủ.

Đặc biệt là xác định rõ mối quan hệ giữa Chính phủ (Trung ương) với chính quyền địa phương (Địa phương).

Đối với chính quyền địa phương, lâu nay chúng ta vẫn quan niệm chính quyền địa phương là thiết chế vừa đại diện cho nhân dân vừa đại diện cho Nhà nước và thông thường gồm hai cơ quan: cơ quan quyền lực và cơ quan chấp hành - hành chính; mối quan hệ giữa chúng với các cấp trên dưới được xây dựng trên nguyên tắc tập trung dân chủ, trực thuộc hai chiều, dẫn đến chưa khẳng định dứt điểm là nó thuộc về hành pháp như ở các nước.

Quy định mối quan hệ giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ với cơ quan chính quyền địa phương như nêu trên của Hiến pháp là còn theo lối tư duy cũ, chưa thực sự tương thích quyền hành pháp của Chính phủ với quyền lực của chính quyền địa phương.

Hiến pháp khẳng định các nguyên tắc về mối quan hệ hành chính giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với chính quyền địa phương, nhưng do tách rời quyền hành pháp của Chính phủ, nên mối quan hệ hành chính này trở nên hình thức, lỏng lẻo rõ nhất là việc Hiến pháp không trao cho Thủ tướng quyền bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh. Trên thực tế, sự nhầm lẫn, chồng chéo trên đây của Hiến pháp đã phá vỡ tính thống nhất của nền hành chính quốc gia, tạo ra trạng thái hai hệ thống chính quyền song song tồn tại và Hiến pháp mới vẫn chưa khắc phục được.

Ở đây, có một vấn đề cốt yếu lâu nay chưa được minh định: Thế nào là địa phương và chính quyền địa phương?

Có phải tất cả các đơn vị hành chính mà Hiến pháp định ra đều là địa phương và chính quyền được xác lập cũng là chính quyền địa phương hay không?

Nên nhìn nhận lại

Câu trả lời không khó khi chúng ta quan niệm tất cả chúng đều chính quyền nhà nước theo quan niệm của chủ nghĩa Mác - Lê nin (Công xã, Xô viết và ở Việt Nam là Hội đồng nhân dân) đóng ở các cấp từ trung ương xuống địa phương (Trung ương - tỉnh - huyện - xã).

Nhưng hiện nay, dưới ánh sáng tư tưởng dân chủ, tự quản thì vấn đề này cần phải nhìn nhận lại: Địa phương không phải là tất cả các cấp đơn vị hành chính mà chỉ là đơn vị hành chính có tính chất quần cư - lãnh thổ vốn tồn tại tự nhiên được Nhà nước thừa nhận.

Còn các đơn vị hành chính được phân định từ trên thì không phải địa phương mà chính chúng là bộ máy hành chính - hành pháp của Trung ương, thuộc Trung ương - cánh tay nối dài của Trung ương chỉ đạo xuống các lãnh thổ - là bộ phận thuộc hành pháp có chức năng tổ chức thực thi pháp luật để quản lý nhà nước ở địa phương, bảo đảm sự thống nhất, thông suốt của nền hành chính.

Do vậy, cần xác định lại mối quan hệ giữa Chính phủ (Trung ương) với chính quyền địa phương (Địa phương) theo lối mới: địa phương là những lãnh thổ cơ bản với chính quyền là cơ chế tự quản; còn các cấp hành chính trung gian lâu nay vẫn gọi là địa phương như tỉnh, huyện thì không phải là địa phương mà thuộc phạm trù trung ương.

Quan hệ giữa Chính phủ với các cấp hành chính (tỉnh, huyện) đó là quan hệ lãnh đạo, chỉ đạo trong nền hành chính - hành pháp.

Còn quan hệ với các cấp chính quyền địa phương có tính chất lãnh thổ (xã, thị trấn, thị xã, thành phố) là quan hệ hỗ trợ - kiểm soát. Từ đây sẽ thay đổi cách thức tổ chức chính quyền ở từng loại đơn vị hành chính: Đối với các đơn vị trung gian, bộ máy chủ yếu là quan chức hành chính do Nhà nước cấp trên chỉ định để tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở địa phương; còn các cấp lãnh thổ phải được quản lý bằng thiết chế hội đồng do dân bầu để tổ chức và thực hiện phân quyền, tự quản. Chỉ có như vậy vấn đề tổ chức lại chính quyền địa phương mới đạt được kết quả.

Cơ chế chịu trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên Chính phủ?

Chính phủ - quyền hành pháp - có nhiệm vụ hoạch định chính sách nhà nước và chịu trách nhiệm trước chính sách đưa ra đó. Hiến pháp cũng phải xác định trách nhiệm của Chính phủ đối với chính sách của mình nhưng cơ chế trách nhiệm chưa được làm rõ.

Đặc biệt, vấn đề trách nhiệm tiêu cực của Chính phủ (Chính phủ có bị bất tín nhiệm, bị giải tán giữa nhiệm kỳ như Hiến pháp năm 1946 đã có quy định hay không) thì vẫn như các Hiến pháp trước là không được quy định. Khi Hiến pháp không (hoặc chưa) nêu vấn đề này, có nghĩa là sự thể hiện vị trí, vai trò của Chính phủ với tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp là chưa hoàn toàn thành công.

Bản năng của Chính phủ với tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp - hoạch định và thực thi chính sách quốc gia - đòi hỏi phải có cơ chế cộng đồng trách nhiệm rất cao.

Các phiên họp Chính phủ phải được tổ chức sao cho có thể bảo đảm để các thành viên thẳng thắn bàn thảo các vấn đề gai góc của quốc gia, giải quyết những xung đột về lợi ích trong hoạch định chính sách. Tính trách nhiệm tập thể thể hiện một Chính phủ thực thi quyền lực “mạnh mẽ và sáng suốt”.

Đương nhiên, đi cùng với tính trách nhiệm tập thể đoàn kết, thống nhất này phải là cơ chế chịu cùng trách nhiệm tập thể chung - bị bất tín nhiệm, bị lật đổ. Cơ chế đó chính là góp phần đề cao vị trí của Chính phủ đúng với tính chất thực hiện quyền hành pháp của nó.

Dĩ nhiên ở đây vai trò của Bộ Chính trị có thể xem tương tự như quyền lực tối cao kiểu “Nữ hoàng Anh”, “Nhật hoàng” hay Quốc vương Maha Vajiralongkorn của Thái Lan.

N.H.

VNTB gửi BVN.