Tổ chức lại bộ quản lý ngành kinh tế - kỹ thuật: trường hợp Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

 

Tổ chức lại bộ quản lý ngành kinh tế - kỹ thuật: trường hợp Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Vũ Trọng Khải

Như một thông lệ, cứ mỗi lần thay đổi Bộ trưởng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN & PTNN) lại trình Chính phủ ban hành nghị định mới về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, phạm vi quản lý và cơ cấu bộ máy tổ chức của bộ. Muốn đạt kết quả tốt, trước khi “thiết kế” cụ thể cần xây dựng khung lý thuyết với tư cách là cơ sở khoa học hay nguyên lý “thiết kế” cho nghị định mới này. Trên góc độ đó, tôi xin có vài ý kiến lạm bàn như sau.

1. Bộ trưởng là thành viên chính phủ, nên đương nhiên có quyền thay mặt Chính phủ thực thi việc quản lý hành chính công đối với ngành kinh tế - kỹ thuật được giao, theo pháp luật. Do vậy, Bộ trưởng không phải là người tham mưu cho Chính phủ và đương nhiên là cấp trên của Chủ tịch tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình theo luật định. Tuy nhiên, Bộ trưởng vẫn cần phải trình Chính phủ phê duyệt những văn bản pháp quy dưới luật, như nghị định, nghị quyết của Chính phủ để sau đó Bộ tổ chức thực hiện.

2- Bộ quản lý đa ngành là hợp lý. Nhưng những ngành này phải có mối quan hệ hữu cơ với nhau, không thể tuỳ tiện ghép nhiều ngành khác biệt nhau giao cho một bộ quản lý. Trước đây, ngành kinh tế nông nghiệp, lâm nghiệp và thuỷ sản giao cho ba bộ quản lý, nay các phân ngành này giao cho Bộ NN & PTNN quản lý là hợp lý. Bởi vì các ngành này đều có một đặc điểm chung, không giống với bất kỳ ngành kinh tế - kỹ thuật nào khác. Cả ba ngành này đều lấy sinh vật là đối tượng sản xuất, sản phẩm làm ra là kết quả của quá trình sinh trưởng và phát triển theo quy luật sinh học tự nhiên của cây và con, dưới sự tác động đúng lúc, đúng cách của con người (nhất thì, nhì thục) để mang lại hiệu quả cao nhất về kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái. Đồng thời, cả ba ngành này đều coi ruộng đất (bao gồm cả mặt nước) là tư liệu sản xuất chủ yếu không hay chưa thể có cái gì khác thay thế được. Ba ngành này hợp thành một hệ sinh thái tự nhiên, không thể chia cắt. Một trang trại hay một hộ nông dân trên mảnh đất của mình, có thể đa canh, cả trồng trọt, chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thuỷ sản, trồng và bảo vệ rừng tự nhiên. Rất nhiều mô hình VAC (vườn, ao, chuồng) đang phát triển, như là một hệ sinh thái ưu việt, vượt trội, xét cả về kinh tế, xã hội và môi trường. 

Hơn nữa, cần nhận thức rằng rừng tự nhiên là một bộ phận quan trọng bậc nhất của kết cấu hạ tầng sinh thái, quyết định sự tồn vong của quốc gia. Nó cần được quản lý theo quy luật sinh học để bảo tồn và phát triển bền vững. Mặt khác, cũng cần nhận thức rằng, rừng kinh tế (rừng sản xuất) cũng giống như cây lâu năm trong ngành trồng trọt, nên không có giá trị bảo vệ môi trường sinh thái, nhất là trong thời kỳ thu hoạch, chặt trắng, tạo ra những vùng đất trống trực tiếp chịu sự tác động xấu của khí hậu nắng, mưa nhiệt đới. 

Ngành thủy lợi phục vụ cho toàn bộ nền kinh tế - xã hội, trong đó có nông nghiệp. Chỉ có ngành thủy nông mới trực tiếp phục vụ ngành nông nghiệp (theo nghĩa rộng bao gồm cả trồng trọt, chăn nuôi, lâm nghiệp, thuỷ sản). Ngành thủy lợi vận hành theo quy luật cơ, lý, hoá. Các công trình thủy lợi là một bộ phận của kết cấu hạ tầng kinh - xã hội của mỗi quốc gia. Nó gắn liền với các công trình giao thông (thủy, bộ, đường sắt và hàng không) và ngành xây dựng các công trình công nghiệp và dân sinh ở cả đô thị và nông thôn. Vì vậy, cần tái lập lại Bộ Giao thông - Công chánh, như Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa 1945, bao gồm cả thuỷ lợi, giao thông và xây dựng, không có vận tải. Thực chất, nó là bộ quản lý kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Vận tải là một ngành kinh doanh dịch vụ, nên chuyển về cho Bộ Công thương quản lý. Không thể viện lý do là các công trình thủy nông phục vụ nông nghiệp để giao cả ngành thủy lợi cho Bộ NN & PTNN quản lý. Nếu theo logic này thì tại sao ngành công nghiệp sản xuất phân bón và thức ăn chăn nuôi lại không thuộc Bộ NN & PTNN quản lý?

Hiện nay ngành thuỷ lợi bị “chia cắt” bởi ba bộ. Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý lưu vực sông (hệ thống sông), Bộ Công Thương quản lý hồ thuỷ điện, Bộ NN & PTNN quản lý hồ thuỷ lợi và đê điều. Việc vận hành quy định xả lũ của các hồ thuỷ điện, thuỷ lợi lại do một hội đồng liên ngành quản lý. Đó là một nguyên nhân quan trọng gây ra nạn lũ lụt ở hạ nguồn trong thời gian qua. Cần có một “nhạc trưởng” là Bộ Giao thông - Công chánh quản lý cả ba ngành trên, bao gồm xây dựng các công trình hạ tầng giao thông đường thuỷ, đường bộ, đường sắt, đường không (bao gồm cả cảng sông, cảng biển, sân bay), xây dựng các khu công nghiệp và dân sinh ở đô thị cũng như ở nông thôn. 

Nếu trước mắt chưa thể tái lập Bộ Giao thông - Công chánh, thì đành chấp nhận sự tồn tại của Tổng cục Thủy lợi và Phòng chống thiên tai thuộc Bộ NN & PTNT.

Phát triển nông thôn mang nội dung rất toàn diện, bao gồm kinh tế, xã hội và môi trường, là một tiến trình không có điểm kết thúc. Vì vậy, cần có chương trình quốc gia về phát triển nông thôn toàn diện và bền vững do Chính phủ điều hành (không phải nông thôn mới với 19 tiêu chí như hiện nay). Tuy vậy, ngành kinh tế nông nghiệp (theo nghĩa rộng) là một bộ phận quan trọng nhất của phát triển nông thôn toàn diện. Do vậy, Bộ NN & PTNN đóng vai trò trọng yếu của chương trình phát triển nông thôn toàn diện. Vì thế, Bộ NN & PTNN cũng cần có một cơ quan quản lý phát triển nông thôn theo chức năng quản lý của Bộ. Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng với các hiệp định tự do thương mại (FTA) thế hệ mới, cạnh tranh ngày càng quyết liệt, Bộ NN & PTNN phải đảm trách nhiệm vụ phát triển thị trường nông sản trong và ngoài nước. 

3. Trong bất kỳ cấu trúc bộ máy quản lý nào cũng phải phân định rõ chủ thể quản lý và khách thể quản lý (đối tượng bị quản lý). Theo đó, không được song trùng vai trò quản lý (chủ thể quản lý) và bị quản lý (khách thể quản lý) trên cùng một người thuộc hai cấp quản lý trên và dưới. Ví dụ: Thứ trưởng (thuộc chủ thể quản lý) kiêm Cục trưởng hay Tổng cục trưởng trong Bộ (thuộc khách thể quản lý), thì điều đó chẳng khác gì tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”. 

Việc xác định chủ thể quản lý và khách thể quản lý tuỳ thuộc vào mối quan hệ cụ thể trong cấu trúc của hệ thống quản lý. Xét trên phạm vi toàn ngành, bộ máy quản lý ngành từ cấp trung ương đến cấp cơ sở (huyện, xã) là chủ thể quản lý, còn khách thể quản lý là các loại trang trại mà chủ yếu là trang trại gia đình (kinh tế hộ nông dân), các hợp tác xã, các tổ chức kinh doanh chế biến, tiêu thụ nông sản, các tổ chức dịch vụ công, như các viện nghiên cứu khoa học và công nghệ, các trường đào tạo nguồn nhân lực các loại cho ngành, cơ quan khuyến nông… 

Nhưng xét trong hệ thống dọc, Bộ NN & PTNN là chủ thể quản lý, các Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là khách thể quản lý. Do vậy, Giám đốc Sở NN & PTNT phải do Bộ trưởng bổ nhiệm và bãi miễn, theo đề nghị của Chủ tịch tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. (Nên đề cử 2-3 ứng viên để Bộ trưởng quyết định).

Xét trong phạm vi tổ chức bộ máy của Bộ NN & PTNN thì Bộ trưởng và các Thứ trưởng cùng các cơ quan chức năng tham mưu, được gọi là vụ, cấu tạo nên chủ thể quản lý. Còn khách thể quản lý là các cục quản lý chuyên ngành, như trồng trọt, chăn nuôi, lâm nghiệp, thuỷ sản… và các tổ chức dịch vụ công, như các viện nghiên cứu khoa học và công nghệ, trung tâm khuyến nông quốc gia, các trường đào tạo nhân lực trực thuộc Bộ… Các khách thể quản lý này là lực lượng trực tiếp thực thi các chiến lược và kế hoạch phát triển của ngành do Bộ trưởng lãnh đạo, theo pháp luật. Riêng văn phòng bộ là một cơ quan đặc biệt, có tư cách pháp nhân để thực hiện việc quản lý các cơ sở vật chất và tài chính phục vụ cho hoạt động của các lãnh đạo bộ và các vụ, đảm trách công tác truyền thông của Bộ. Đổng lý văn phòng là người phát ngôn chính thức của Bộ. 

4. Các vụ và cục trực thuộc Bộ: cần phân biệt bản chất khác nhau giữa các vụ và các cục trực thuộc Bộ. 

4.1. Các vụ: Bất kỳ hệ thống quản trị nào cũng phải thực hiện bốn chức năng: (i) Lập kế hoạch, (ii) Tổ chức thực hiện kế hoạch, (iii) Kiểm tra việc thực hiện kế hoạch, (iv) Đánh giá, tổng kết việc thực hiện kế hoạch. 

Vì vậy, trong cấu trúc quản lý, người ta thành lập các cơ quan tham mưu theo bốn chức năng trên. Ở cấp bộ, các cơ quan chức năng này được gọi là các vụ, như Vụ Kế hoạch và Tài chính, Vụ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, Vụ Hợp tác quốc tế, Vụ Pháp chế và Thanh tra, Vụ Tổ chức và Quản lí nhân sự, … 

Như vâỵ, vụ là một phần cấu thành chủ thể quản lý cấp bộ, không có tư cách pháp nhân, không là cấp trên của bất kỳ tổ chức nào trong Bộ. Trong quan hệ với tất cả các khách thể của Bộ cũng như với các cơ quan ngoài Bộ, vụ hoạt động với danh nghĩa thừa lệnh hay theo uỷ quyền của Bộ trưởng. 

4.2. Hội đồng Khoa học - Công nghệ Bộ NN & PTNT có nhiệm vụ tư vấn cho Bộ trưởng trong việc xác định các đề tài nghiên cứu, quản lý ngân sách nghiên cứu và giao nhiệm vụ cho các viện, trường trong và ngoài Bộ NN & PTNN. Thành phần Hội đồng cần có đủ các chuyên gia giỏi ở các ngành có liên quan đến phát triển NN&NT, với khoảng 1/3 chuyên gia không thuộc Bộ NN & PTNN.

4.3. Cục quản lý chuyên ngành kinh tế - kĩ thuật

Vì Bộ quản lý đa ngành, cụ thể là trồng trọt, chăn nuôi, lâm nghiệp, thuỷ sản (bao gồm nuôi trồng và khai thác, đánh bắt thuỷ sản trên biển), bảo quản, chế biến và tiêu thụ nông sản, xây dựng các công trình cơ sở vật chất của ngành. Do đó, Bộ phải thành lập các cục quản lý chuyên ngành. Các cục quản lý chuyên ngành được Bộ trưởng phân quyền quản lý một số nhiệm vụ chuyên sâu. Cục có các khách thể quản lý cụ thể. Cục có tư cách pháp nhân và nhân danh chính mình để thực hiện nhiệm vụ quản lý được giao theo pháp luật. Tuy nhiên, khi nảy sinh những vấn đề vượt thẩm quyền và có nhu cầu chỉ đạo các Chủ tịch tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cục phải trình Bộ trưởng phê duyệt các văn bản này, trở thành các thông tư hay chỉ thị của Bộ trưởng. 

Hoạt động của cục tuân thủ một hay một số luật chuyên ngành, như Luật Trồng trọt, Luật Bảo vệ thực vật, Luật Chăn nuôi, Luật Thú y, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng, Luật Bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản, Luật Hợp tác xã… và một số luật chung có liên quan, như Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, đặc biệt là Luật Quản lý chất lượng sản phẩm hàng hóa, trong đó có nông phẩm…

Tổ chức của cục theo ngành dọc từ trung ương (bộ), không tổ chức theo đơn vị hành chính tỉnh, huyện. Ví dụ, hệ thống quản lý thú y có từ trung ương đến vùng. Nếu tổ chức theo đơn vị hành chính sẽ xảy ra tình trạng ở biên giới tỉnh hay huyện có hai cơ quan thú y thuộc hai đơn vị hành chính khác nhau. Cơ quan thú y A cho rằng vật nuôi không có bệnh và được lưu thông, còn cơ quan thú y B liền kề lại cho rằng vật nuôi có bệnh và không được lưu thông. 

Để thực hiện nhiệm vụ của mình, cục được trang bị hệ thống cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết. 

Không tổ chức các tổng cục như hiện nay, vì nó được xem như bộ con trong bộ lớn, phát sinh quan liêu và điều hành kém hiệu quả.

Như vậy, các cục trực thuộc Bộ NN & PTNN có thể là:

- Cục Trồng trọt và Bảo vệ thực vật

- Cục Chăn nuôi - Thú y

- Cục Lâm nghiệp và Bảo vệ rừng

- Cục Thuỷ sản và Bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản

- Cục Bảo quản, Chế biến và Thị trường nông sản

- Cục Thủy nông

- Cục Quản lý xây dựng công trình

- Cục Phát triển nông thôn (có đối tượng quản lý là hợp tác xã, các loại trang trại (trước hết là trang trại gia đình, tức kinh tế nông hộ)).

Tất cả các cục quản lý chuyên ngành kinh tế phải có trách nhiệm xây dựng tiêu chuẩn sản phẩm và kiểm tra chất lượng sản phẩm thuộc cục quản lý, theo tiêu chuẩn do Chính phủ ban hành, đặc biệt Cục Bảo quản, Chế biến và Thị trường nông sản phải xác lập được thị trường trong và ngoài nước với bối cảnh toàn cầu hóa và cạnh tranh quyết liệt (không thể giao nhiệm vụ này cho Bộ Công thương). 

5. Lãnh đạo Bộ 

Bộ quản lý theo chế độ thủ trưởng. Bộ trưởng chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội trong việc quản lý hành chính công đối với toàn ngành nông nghiệp (thường bị gọi nhầm là quản lý nhà nước, bởi vì Chính phủ là cơ quan hành pháp ở cấp cao nhất, chỉ quản lý hành chính công; còn quản lý nhà nước là chức năng của cả bộ máy nhà nước, gồm cả ba định chế lập pháp, tư pháp và hành pháp), theo pháp luật, bao gồm luật và các văn bản dưới luật như nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Các Thứ trưởng là người giúp việc cho Bộ trưởng theo chức năng quản lý, như kế hoạch, tài chính, thanh tra, pháp chế…, không theo phân ngành kinh tế. Mỗi phân ngành kinh tế do một cục đám trách, không nên có thứ trưởng phụ trách khối ngành, như nông nghiệp, bao gồm cả trồng trọt và chăn nuôi, vì không có Thứ trưởng nào giỏi chuyên môn hẹp hơn Cục trưởng quản lý phân ngành. Như vậy mới phát huy được tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng của các cục trưởng quản lý ngành. Thứ trưởng chỉ có nhiệm vụ giúp Bộ trưởng theo chức năng quan lý, do vậy chỉ cần 1 hay tối đa 2 Thứ trưởng. 

Cấp phó trong các cơ quan vụ và cục cũng không nên quá 2 người. 

6. Dịch vụ công

6.1. Tổ chức lại hệ thống nghiên cứu khoa học và công nghệ, đào tạo nguồn nhân lực cấp cao (kỹ sư, thạc sĩ, tiến sĩ). Hệ thống này gồm: học viện quốc gia chịu trách nhiệm nghiên cứu cơ bản, chiến lược phát triển khoa học công nghệ của ngành, quản lý ngân hàng gene, quản lý phòng thí nghiệm chất lượng cao dùng chung cho các viện khác, đào tạo tiến sĩ, thạc sĩ và kỹ sư cho ngành. Các học viện, viện, trường được Bộ trưởng giao nhiệm vụ khoa học và kinh phí nghiên cứu, trên cơ sở tư vấn của Hội đồng Khoa học.

Các viện vùng nghiên cứu đa ngành, ứng dụng công nghệ cao, nông nghiệp sinh thái, theo yêu cầu phát triển của mỗi vùng nông nghiệp sinh thái, với các hệ thống nông nghiệp theo chuỗi giá trị nông sản và kinh tế tuần hoàn, các mô hình sinh thái VAC. Các viện vùng có các trạm thực nghiệm ở các tiểu vùng nông nghiệp sinh thái. Các viện chuyên ngành nên sáp nhập với các bộ môn khoa học của Học viện Nông nghiệp quốc gia, để gắn kết giữa nghiên cứu khoa học và giảng dạy. Nghiên cứu khoa học là sức sống của bất kỳ học viện hay trường đại học nghiên cứu nào. 

6.2. Trung tâm Khuyến nông quốc gia được tổ chức theo hệ thống từ trung ương đến vùng và tiểu vùng nông nghiệp sinh thái, bên cạnh các viện khoa học nông nghiệp vùng. Trung tâm Khuyến nông quốc gia có vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng lực cho nông dân, chủ trang trại, các nhà quản lý hợp tác xã, phát triển mô hình hệ thống sinh thái nông nghiệp đa canh, VAC và kinh tế tuần hoàn. 

6.3. Các trường đào tạo nhân lực, trước hết là nông dân chuyên nghiệp làm chủ các trang trại, các nhà quản lý hợp tác xã, doanh nghiệp bảo quản, chế biến tiêu thụ nông sản, trên các lĩnh vực công nghệ sản xuất và quản trị kinh doanh, ứng dụng công nghệ cao, số hoá.

6.4. Viện Nghiên cứu kinh tế và quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp có nhiệm vụ nghiên cứu chiến lược, các giải pháp kinh tế và quy hoạch vùng sản xuất tập trung, chuyên môn hoá theo vùng nông nghiệp sinh thái, tạo ra nguồn nông sản nguyên liệu ổn định về số lượng và chất lượng cho doanh nghiệp bảo quản, chế biến, tiêu thụ nông sản trên thị trường trong và ngoài nước.

6.5. Học viện Chính sách công và Phát triển nông thôn có nhiệm vụ nghiên cứu chính sách công và đào tạo, bồi dưỡng các loại cán bộ quản lý ngành ở các cấp (vĩ mô), các chủ trang trại, các nhà quản trị hợp tác xã, các doanh nghiệp bảo quản, chế biến và tiêu thụ nông sản (vi mô), tạo nên chuỗi giá trị ngành hàng nông sản ở mỗi vùng nông nghiệp sinh thái. 

6.6. Trung tâm Thống kê và Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý của ngành ở cả tầm vĩ mô và vi mô.

6.7. Báo Nông nghiệp Việt Nam và tạp chí Khoa học nông nghiệp và Phát triển nông thôn hoạt động theo luật báo chí hiện hành và theo tôn chỉ mục đích của báo. Tạp chí Khoa học nông nghiệp và Phát triển nông thôn không chỉ đăng tải các kết quả nghiên cứu của các đề tài khoa học như bấy lâu nay, mà còn đăng tải thông tin khoa học trong và ngoài nước, các ý kiền phản biện khoa học, các bài viết tổng kết kinh nghiệm thực tiễn…

Trên đây là những thiển nghĩ của tôi về luận cứ khoa học cơ bản để xây dụng hệ thống quản lý ngành kinh tế - kỹ thuật của Bộ NN & PTNN. Việc xây dựng dự thảo Nghị định trình Chính phủ liên quan trực tiếp đến “số phận” của các đơn vị hiện hữu trực thuộc Bộ NN & PTNT không thuộc phạm vi bài viết này.

17/2/2022

V. T. K.

Tác giả gửi BVN